聂应德 付扬:试论我国监察体制的创新发展

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   内容提要:新时代国家监察体制改革是对反腐败体制机制的完善与发展,是对中国历史以及国际共运史监察制度的接续与创新。监察体制改革正逐渐步入深水区,面临着一系列都要探索实践的困境,都要坚定不移贯彻创新发展理念,从监察职能延伸、监察主体的合理构建、纪法与法法的衔接以及权力监督格局上进行路径创新,从而提高惩治腐败的下行数率 ,进一步推动制度反腐和法治反腐向纵深发展,提升国家腐败治理能力。

   关 键 词:创新发展  国家监察体制  深化改革  反腐倡廉

   创新是一有有一另另一个国家兴旺发达的不竭动力,也是引领发展的第一大动力。从党的十八大作出实施创新驱动发展战略的重大部署,到十八届五中全会提出五大发展理念并将“创新”装入 首位,再到十九大报告提出要加快建设创新型国家,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩,开辟了发展的新天地新境界。党的十八届五中全会提出的创新发展理念,不同于一般技术层面的创新,好多好多 好多好多 科技经济领域的创新,好多好多 我党引领社会发展的重要指导思想,是事关国家发展全局的核心理念,其蕴含理论、制度、文化等各方面创新。2018年3月,十三届全国人大一次会议审议通过了宪法修正案,宪法序言第七自然段中,在“自力更生、艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”,至此,以创新发展理念为首的“新发展理念”被写进宪法。由此可见,创新发展理念具有特殊重要性和重大意义。

   近几年,我国国家监察体制也实施了创新发展。2016年12月25日,十二届全国人大常委会第二十五次会议决定在京晋浙三省开展监察体制改革试点工作,为改革探路,目的在于形成可克隆qq好友好友可推广的经验。之后,党的十九大、十九届三中全会都对国家监察体制改革作出了重大决策部署,监察法也正式诞生。当前,国家、省、市、县四级监察委员会已全部完成机构的组建、挂牌以及人员的转隶,同党的纪律检查机关合署办公。目前学者对国家监察体制改革的研究主要集中在法治路径探讨、监察委员会的内内外部监督制度设计、监察委员会的调查依据、改革的意义、原则、价值等方面。囿于国家监察体制改革进行时间较短,有关国家监察体制改革的研究成果并都在十分丰盛,研究视角也还指在都都要拓展的空间。国家监察体制改革才之后进入深水区,未来的具体制度设计与运行机制还指在一有有一另另一个动态发展的过程,在改革中都要进一步进行创新。本文拟从创新发展理念的视角研究国家监察体制改革,回顾和梳理原有反腐败体制机制,总结中国历史和国际共运史的监察思想,以期为下一步深化改革提出建议。

   一、国家监察体制改革进入新时代

   创新绝都在“无中生有”和“凭空想象”出来的。毫无疑问图片,创新都要一定的想象力,但更多是在现有事物的基础上“被挖掘”出来的。党的十一届三中全会以来,随着改革开放和现代化线程池的推进,我国建立健全了党风廉政建设和反腐败斗争的体制机制,包括党的纪检和国家监察的体制机制,并收到了显著成效。若果 ,当中国特色社会主义伟大事业进入新时代后,党和国家的纪检监察体制改革也都要与时俱进。国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、反复酝酿,基于我国原有的反腐败体制机制经验,立足于反腐败的阶段变化和再次出现 的新疑问图片,顺应当前社会发展的新要求和人民对美好生活的期望,所提出的具有全面性、科学性、人民性的创新举措。党的十八大以来,全面从严治党深入推进,腐败蔓延势头得到有效遏制,反腐压倒性态势若果 形成。反腐败工作取得一系列显著成效,离不开监察体制的创新发展。

   一是我国纪检检查体制的改革发展。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面加强党的领导和党的建设,坚决改变管党治党宽松软清况 ,创新纪律检查工作体制。首先,完善“双重领导”体制,创新实行“有有一另另一个为主”。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的[1]。完善纪律检查工作“双重领导”体制,既助于确保亲戚亲戚当我们都都 党牢牢掌握反腐败工作的领导权,一刻不停地推动全面从严治党向纵深发展,又助于上级纪律检查机关领导和监督检查下级纪律检查机关的工作,使各级纪委相对独立地开展工作,有效地行使当时人的职权。共同,为保障纪检检查机关工作的相对独立性和处理对同级党委的监督疑问图片,创新实行“有有一另另一个为主”。此外,对派驻纪检组实行垂直管理,处理纪律检查机关查办案件时放不开手脚,这也是在“双重领导”体制下的进一步创新。其次,创新实行“有有一另另一个责任”和落实“一岗双责”。对于党风廉政建设,党委负主体责任,各级纪委作为党内监督的专责机关,都要履行好监督责任。共同,党风廉政建设“一岗双责”要求各级党委及主要负责人在履行本职岗位应有的管理职责的共同都要对所在机关的党风廉政建设负责。各级党委很糙是主要负责人不抓党风廉政建设就被认为是严重失职,要对其进行责任追究,确保各级党委主要负责人种好自身的“责任田”。再者,创新巡视制度路径,实行“一案双查”。我党历来重视党内巡视工作建设,尤其党的十八大以来,党内巡视制度路径不断得到创新。党的十八届三中全会明确指出,“要加强反腐败体制机制创新,改革党的纪律检查体制,改进中央和省区市巡视制度。”一方面,创新巡视主体的选拔机制。改变巡视组长的任期制,实行巡视主体的动态调整。曾经的巡视组长有同定的任期制,而现在建立了一有有一另另一个专门的“巡视组长库”,每次参加巡视工作的组长都在随机抽取,具有不选择性、临时性,实行“一次一授权、一次一任命”,这助于提高巡视主体的工作质量。当时人面,创新问责机制,实行“一案双查”。巡视工作中的“一案双查”,好多好多 要严格依规依纪开展巡视工作,对于巡视中发现的严重违纪的行为,既要追究当时人责任,又要倒查追究有关领导人员责任,其本质上是有有一种问责机制。巡视工作中实行“一案双查”,好多好多 在向全党全社会昭示,巡视监督者时刻都在接受监督,共同也说明党委与纪委的领导干部即使当时人不腐也都要承担下属腐败的相应责任,这助于党风廉政建设在各地受到更多重视。

   二是提升国家监察机关政治地位。在我国原有反腐败体制机制中,纪律检查机关都在由党代会选举产生,各级纪委书记位列党委常委;我国宪法规定各级行政机关由相应的人民代表大会选举产生,行政机关普遍实行行政首长负责制。而行政监察机关好多好多 从属行政机关的一有有一另另一个组成帕累托图,接受行政机关和上级监察机关的“双重领导”,其主要领导人一般由各级行政机关任命。党的纪律检查机关是与行政机关平行的一有有一另另一个党的领导机关,与行政监察机关在政治地位上具有不对等性。在我国反腐败实践中,再次出现 了“强党纪审查,轻行政监察”的疑问图片,这既不助于纪委聚焦监督执纪主业,好多好多 助于行政监察职能的有效发挥。从所查处的案件来看,更多是“纪委—行政监察”前后衔接模式,即一般先由纪委进行违纪审查,作出党纪处分之后,再移送行政监察机关作出行政处理决定,原应权力监督体系的主体特征再次出现 “一强一弱”。若果 ,这次国家监察体制改革从组织机构设计上进行了改革创新。整合行政监察机关、检察机关相关部门的职能,成立新的各级监察委员会。监察委员会是一有有一另另一个独立的国家监察机关、政治机关,凸显其国家性而都在行政性。在宪法地位上独立成序,与行政机关、审判机关、检察机关平行。各级监察机关都在由相应的人民代表大会选举产生,监察委员会与纪委合署办公,监委主要领导人与纪委的主要领导人相互兼职,达到纪委与监委政治地位的均衡,也标志着纪检监察合署办公的类型从依附性合署办公转变为对等性合署办公[2]。

   三是创新监察手段,用“留置”取代“两规”。亲戚亲戚当我们都都 通常所说的“双规”与“两规”全部属于不同的领域,前者常被误认为是纪委采取调查依据的有有一种。1990年颁发的《中华人民共和国行政监察条例》规定,行政监察机关有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的疑问图片作出解释和说明”[3],行政监察机关的“双规”诞生。1997年《中华人民共和国行政监察法》颁布施行,行政监察条例废止,新的行政监察法规定行政监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的疑问图片作出解释和说明”[4]。行政领域的“双规”被“两指”所取代,严格意义上来讲,“双规”这种 说法自1997年开始英语 英语 英语 就已不复指在。而亲戚亲戚当我们都都 通常所说的纪委调查依据中的“双规”,实际上应该叫做“两规”。1994年3月25日,《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》正式印发,其中第二十八条第三款明确规定纪律检查机关有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的疑问图片作出说明”[5]。至此,“两规”在党内的使用有了依据,对于“两规”的使用地点、线程池以及被“两规”人员的合法权益保障疑问图片等在《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中没法体现出来,这可是我原应了“两规”在实际使用过程蕴含还会再次出现 一定的随意性。2013年4月温州市纪委“两规”对象於其一死亡案件曾引起厚度关注,若果 工作人员不合理的调查依据原应被调查人员的死亡,该事件涉及的纪委以及检察机关工作人员最后分别被以故意伤害罪判处有期徒刑,从有有一种程度上说明“两规”都要法治化审视和改造。

   党的十八大以来,“两规”在查处党员领导干部违纪疑问图片中发挥了重要的积极作用,助于全面从严治党的深入推进。然而,“两规”从性质上来看都在正式的司法线程池的一帕累托图,好多好多 对人身自由进行限制的一项党内隔离审查依据。《中华人民共和国立法法》第八条第五款明确规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制依据和处罚”的事项还可以 不能 制定法律,《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》好多好多 党内的一项法规,不具有国家法律性质。在法治反腐的时代浪潮中,“两规”的使用常常面临着合法性的诘问。国家监察体制改革制定《中华人民共和国监察法》,用“留置”取代“两规”,是对监察手段的有有一种创新,共同也是对现实疑问图片的有效组阁 ,更是全面依法治国的重要体现。监察法对于“留置”调查依据的使用相较于“两规”有以下创新做法:一是明确规定了“留置”依据使用的有有一种清况 ,处理使用的随意性。还可以 不能 “涉及案情重大、复杂性的;若果 逃跑、自杀的;若果 串供若果 伪造、隐匿、毁灭证据的;若果 有一些妨碍调查行为的”这有有一种清况 不能依法适用“留置”手段。二是贯彻民主集中制原则,采取“留置”依据,都要由领导人员集体研究决定。共同加强对留置依据适用的监督,省一级要报国家监察会备案,省以下要上级监察委员会批准。三是对于“留置”的使用期限以及被“留置”人员的权利保障作出了规定。如规定留置时间一般不得超过有有一另另一个月,要及时通知被“留置”人员所在单位和家属,保障被留置人员的饮食、安全等各项权利。四是规定留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。用“留置”取代“两规”既直面了“两规”指在的疑问图片,又是在“两规”基础上进行的具体调查手段的有有一种法治路径创新。

   四是完善权力监督体系,实现国家监察全覆盖。在原反腐败体制机制中,党的各级纪律检查机关通过体制机制创新基本实现了对党组织、党员、党员领导干部的全面监督,而行政监察机关的监察对象主好多好多 行政机关内内外部人员。对于非党员领导干部以及国家行政机关以外的一些行使公权力的人员的监督没法依据,无从监督。国家监察体制改革扩大了监察客体范围,实现监察全覆盖。新成立的监察委员会将监察客体扩大到蕴含党的机关、行政机关工作人员在内的六大类人员。尤其值得注意的是第四大类和第五大类,教育、医疗卫生、体育等与民生福祉息息相关,加强对基层群众自治组织管理人员的监督助于加大对基层“微腐败”的惩治力度,在精准扶贫和全面建成小康社会线程池中显得尤为重要。从六大类监察对象都都要看出,国家监察是对党内监督和行政监察的重大发展,共同又将监察范围扩展到了所有行使公权力的人员。国家监察体制改革弥补了原反腐败体制“强党内监督,轻行政监察”的缺陷,实现了党内监督和国家监察的双轮驱动与均衡发展[6]。

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本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118711.html 文章来源:《西华师范大专学 报:哲学社会科学版》2018年 第6期